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上财孙元欣:我国第四轮对外资开放路线图和改革事项

谢谢大会给我这次发言机会,我发言的题目是我国第四轮对外资开放路线图和改革事项。


为什么要说这个话题呢,在上海自贸区,现在在开展外资准入负面清单管理,就是对外资政策搞一个负面清单,对外资有限制类和禁止类,如果没有上负面清单的话,外资进来不需要审批了,只要备个案就可以了。外资现在进入中国采用这样一个管理办法,变得非常方便,比如一个外资企业要进入中国,可以查试验区的负面清单,如果投资的企业和项目没有上负面清单,可以直接在试验区的网站上备案,甚至他可以不到中国来,备案信息输入之后,这个企业就可以上海自贸区注册企业了,现在注册企业时间只要4个工作日。


上海自贸区就在做这方面的试验,我们也在想上海自贸试验区做这样一个试验,对应的全局性、系统性的改革到底是什么呢?我们梳理出来一个东西,就是我国第四轮对外资开放。里面有路线图和改革事项,当然大家也会问,第四轮对外开放,那么前面几轮到底是什么。


我国对外开放的基本路径,我们国家1978年对外开放,现在的开放和原先的开放有什么区别?从1978年的对外开放,我们称为外向型经济1.0版本,当时中国是计划经济,强调的是自力更生,当时对外开放,就是说要把我们的产品卖出去,能够吸引外面的管理技术、经验,通过加工贸易,扩大对外贸易。在很长时间内,我们国家的对外开放都是外向型经济,经历了深圳特区,邓小平南巡讲话等等。到了2008年的时候,国际金融危机,全球的经济格局发生了很大的变化,到了2012年的时候,我们国内提出了要建一个开放型经济。开放型经济和外向型经济有很大区别的,我们称为2.0版本。


从外向型经济到开放型经济经历了四轮,第一轮从1978年开始的,称为国门初开,第二轮的时候,1991年邓小平南巡讲话,我们成为特区先行,第三轮对外资的开放2001年的时候,我们国家加入WTO,贸易规则和国际接轨,里面有很多服务贸易要开放。服务贸易开放,就是我们国内的很多服务业开始对外开放,服务贸易接轨进一步推进了我国对外制的开放。到了2013年开始,我们进入了第四轮对外资开放,它的一个特点,是要规则体系和国际接轨,也就是上海自贸试验区的外资负面清单等等一系列的改革。


刚才讲到外向型经济和开放型经济,两者还是有很大区别的。外向型经济出口为主要目标,开放型经济强调要素有序自由流动,双向开放,资源优化配置,培育国际经济合作的新优势。外向型经济的时候,理论基础也是比较优势,强调静态的比较优势,就是我们的自然禀赋,比如说我们人口比较多,劳动力比较充裕,同时我们还有自然资源等等。现在开放型经济的理论基础,就不是强调我们有比较便宜的劳动力为主体的,而是一个动态的比较优势。动态的比较优势强调的是去追逐高新科技,能够把高新科技产业化能力,是这种动态的比较优势。


在外向型经济的时候,衡量指标是对外贸易,对外贸易增长了没有?它占GDP的比重多少?它的效应是外汇赢余,我们国家的外汇储备在不断上升。开放型经济就不同了,它对指标体系是综合的,不仅要看对外贸易的增长,还要看综合国力是不是增强,还要看我们是不是走上了一条新的发展道路。


刚才讲的我们国家对外资开放有四个阶段,在数据上是不是能支持这种说法呢?比如说从1978年到1990年的阶段,是国门初开,我们国家使用外资每年平均在100亿不到的水平。邓小平南巡讲话,特区先行,搞了很多特区来发展,一直到了加入WTO之前,这是第二阶段,这时候利用外资差不多已经到了500亿到600亿的平均水平,有了明显的增长。那么中国加入WTO之后,是第三阶段,第三阶段的主要特征就是吸引外资的数量、规模在不断上升,已经达到800亿到1000亿的水平。同时我们国家对外投资从2001年开始从比较小的数据,到近年快速增长。在第三阶段里面,我们国家对外投资有了快速增长。


同时,我们国家利用外资的产业分布也有很大的变化,原先利用外资主要是制造业,我们国家加入WTO之后,服务业对外开放,服务业利用外资的比重也在不断地上升。到了2013年的时候,服务业吸引外资已经占了主要的地位。制造业大概占了40%多,而服务业占了50%,农业第一产业是比较小的。


同时我们国家在使用外资的过程中,也加强了对外投资,现在大家可以看到的是2014年我国使用外资和对外投资的结构分布,外资到中国来,我们可以看到其中主要的是制造业占了33%,房地产占了29%,这是2014年的数据,还有租赁和商务服务业是11%。中国企业走出去有很多理由,实际上我们到外面去寻找资源,比如说采矿业,这是一个主要的理由,同时我们也发挥特长,到外面办了一些工业园,办了一些商业设施,这一块主要是租赁和商务服务业。


刚才讲到我们国家对外资几个阶段,现在从2013年开始已经进入了第四个阶段。第四轮对外资开放有些什么特点呢?首先对“开放”两个字现在要有更深的理解。这次上海自贸试验区中央总体方案当中提出要开放度最高。那么什么是开放度最高呢?上海就在研究,过去传统的开放度高,好象是对外资放开市场准入,我们把门打得开一些,现在的开放度的含义更加全面了,不仅对外资进入要放宽,同时我们国家的规则体系要和国际接轨,这也是开放度。除此之外,还要加快中国企业的走出去,另外我们内部的管理机制,政府的管理方法也要和国际接轨,所以现在的开放的含义要比过去完整得多和全面的多。


从上海自贸试验区推进的新一轮对外资开放做一个试点,今后要在全国推广,主要的特点有四个方面,一个是走出去和引进来结合。第二对外资开放,主要是开放一般制造业,对一般的制造业大体上都放开了。这次上海自贸区负面清单2015版对外资的一般制造业基本上都放开了,对高端制造业也有很大的开放。同时加快服务业有序开放,形成一个开放、透明、可预期的投资环境。第三是我们国家的投资规则体系与国际接轨,比较主要是对外资开展负面清单管理,同时借鉴国际上的投资规则体系,采用“一公平四保护”,建立新型的争议仲裁机制。“一公平四保护”:要推进公平竞争,保护知识产权保护投资环境,保护劳工。和美国要开展投资保护协定的谈判,同时与欧盟开展投资保护协定谈判,通过签署投资保护协定,能够帮助中国企业走出去,为中国走出去提供更多的保护。就对内而言,进一步要转变政府职能,形成新型的市场监管模式,包括上海自贸区已经在推进的工商登记改革,政府事中事后监管模式。


第四类对外开放的路线图,到底里面包括哪些工作呢?互相之间的关系是什么?它是一个什么样的系统状况呢?


我们里面有三条主线,一条是自贸试验区的改革。从2013年9月份开始,上海自贸区率先进行,现在这个试验区改革已经拓展到广东、福建、天津等地,在这些地方进一步推进外商投资负面清单管理,同时要建立一套新型的政府市场监管模式,包括内外资一致的市场准入制度,政府形成一个事中事后的监管模式。政府事中事后的监管模式包括六个方面,有国家安全审查、反垄断的工作机制、建立一个社会信用体系、企业年报公示制、政府信息共享和综合执法,通过社会力量来加强市场监管。所以这是第一条主线,是通过试验区来推进这些改革,推进改革的主要依据或者借鉴就是国际上的投资规则体系。


第二条主线是在全国,随着自贸区的改革如果能够成功,这些经验就能复制推广,下一步要在全国推进外资准入负面清单管理,最快的话,2015年就可以实行,同时内地和香港也有一个服务贸易自由化的安排,这个安排是今年3月1日首先由广东和香港推进服务贸易自由化的规定。到了今年年底,在全国也要进行试点,如果自贸试验区改革能够成功的话,马上会推进到全国。


第三条主线就是立法,这些规则体系如果试点能够成功的话,进一步推动我们国家投资法律体系的完善,里面包括正在修订的《外国投资法》,会取代原有的外资三法,还要完善部门法和专题法。同时,我们国家推进和美国、欧盟的投资保护协定谈判,在2014年已经完成了框架性的谈判,今年要完成互相交换负面清单,如果比较顺利的话,中美投资保护协定谈判有可能在奥巴马总统任期完成,能够为中国企业走出去提供更好的法律保护。这样就形成了我国第四轮对外资开放的路线图,里面既有自贸试验区的试验,也有全国的推广,未来的预期,还有整个国家的规则体系的立法和其他国家的投资保护协定的谈判。


第三个,要面对目前投资领域的一些新问题。投资领域的新问题,比如说混业经营。过去投资政府管理或者统计,都是分行业的,比如说旅游业、租赁业,政府部门也是按照行业来划分的。我们国家的外商投资负面清单也是以行业来划分的,但目前在投资方面出现了新的情况,就是混业经营,逐渐成为一种新的模式,比如说互联网+,到底是把它看成电子商务还是看成金融业或者仅仅是增值电信,它有不同的看法,到底用哪些监管规则来监管它或者帮助它发展?现在还没有比较好的办法。里面还包括政府管理和统计,现在特别是对于一些混业经营缺乏统计资料,目前的统计资料都是行业内部产生的,它的科学性还是有待进一步提高。这样的话,由于混业投资和经营,对于以国民经济分类的政府模式产生了挑战,下一步怎么办?也是第四轮对外资开放投资领域改革要解决的问题。


第四个问题,现在投资的情况,比过去更为复杂了。过去投资就是股权投资,股权投资我把资金投进来,我占多少股份,到底是控股还是非控股,还是参股,这样就形成了我的风险承担和收益。现在的投资比过去更加复杂了,这个投资一个是全球混合投资。中国企业可以到香港去投资,到了香港投资以后,又以香港的投资返回到国内来投资,这样的话,在全世界兜一圈,搞不清楚是中国投资还是外资投资。如果你对这个企业,到底是中资企业还是外资企业不能认定的话,对外资管理的措施就用不上了。


我们对外资管理的措施,对外资管理这些措施就用不上了,你根本搞不清楚它的成分,对外资企业管理就很难用。里面有协议控股,或者信托等方式,它已经超过了原有的货币投资,或者资金投资的情况。这一次我们国家在要制定的一个外国投资法,征求意见稿里面已经对外国投资者有一个新的认定。对外商投资我给你一层两层三层四层,然后来决定采用什么样的管理方法,应该试用什么样的管理方法。还包括合同、信托等方式,这些投资都算。这些投资都算的话,又涉及到现在一种新的投资形式就是VIE,协议控股的方式。有一些外资企业为了进入到我们国内现在对于外商限制或者禁止的领域,他们采用协议控股的办法,通过曲线的方式,就是扩出了我们国家对外商的限制或者禁止的规定。


首先进入到对外商的禁止或者限制的领域里面活动,同时外商又在我们国内国一个独资企业,这样的话外商通过一个曲线的方式,通过这么一个协议控制的方式,已经进入到我们国家对外商限制或者禁止的领域。这样的话就对我们的规则产生了挑战,甚至对我们的公信力和威严产生了挑战,这也是一个比较困难的问题,有待解决。其他要解决的问题,就是自贸试验区 深入推进投资管理改革试点,如何在实践中形成行之有效的政府管理模式,如何从长期角度维护我国经济利益和国家安全,如何保持各类政策文件等级关联和协调性,如何体现出投资领域改革的实绩和实效。这些都要学者积极的去研究,同时加以解决,最后就是通过这样的改革,如何能够体现出投资领域改革的实效和实绩。


最后我想说一下我们国家第四轮对外资开放的预期,根据刚才讲的,第四轮对外资开放的路线图里面有三条线,这三条线互相工作又是互相关联的,2013年在9月份的时候,中国和美国在谈判过程中确定外资准入,加负面清单这种方式来进行实质性谈判,于是就开始了这一轮改革,从2013年开始的,预期能到2018年。2018年能把我们国家从负面清单管理从试验去做到,这样能够完成第四轮对外资开放系统的工作。


通过这么一轮改革有一个预期,预期大概有四个方面:


第一,国家的投资规则体系能够和国际基本接轨了,这种接轨表现在开放度,能够达到国际发达国家的水平,那么通过这个规则体系和国际接轨对外资在华企业和中国企业跨国经营能够提供更多的保护。


第二,实行统一的市场转入制度和市场监管,各类市场主体可以依法平等进入清单之外的领域,能够形成公开、公平的投资环境。


第三,政府部门转变职能,关于这一点上海自贸区也在开展这方面的试点。比如成立一个知识产权局,把原先工商管理和原先的知识产权管理,这样能够优化政府的组织架构。


第四,预期能够形成和完善我们国家投资法律体系,我们国家未来发展能够有一个更加坚实的基础,这一轮改革,这一轮对外开放的改革成果,能够提供一个长期的利好。同时能够为我们国家构建开放性经济体制,和可持续发展能够进一步垒石基础,所以这项改革是非常重要,也是非常有意义的。最后谢谢大家。


(来源:陆家嘴金融网)