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上财赵晓雷:牵住行政体制改革的“牛鼻子”

 赵晓雷


  中国(上海)自由贸易试验区的首要任务是率先实行以转变政府职能为核心的行政管理体制改革。政府职能转变的边际均衡点是界定政府和市场的最优边界。政府职能转变的理念是增加行政管理制度的透明度,技术路径是减少政府对市场和经济活动的过度干预、加强政府的公共管理职能,执行力层面上要求提高行政能力、改善行政作风。
  
  十八届三中全会将研究全面深化改革问题并作出总体部署。作为改革开放的新“试验田”,中国(上海)自由贸易试验区的建立体现了以开放促改革、促发展的国家战略意图。行政体制改革是改革的“牛鼻子”,也是推动全面改革的突破口。国务院颁布的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》所列举的试验区探索性工作中,主要任务和措施的第一条就是加快政府职能转变,积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体制。这就要求上海率先实行以转变政府职能为核心的行政管理体制改革。上海应以自贸区建设为契机,以率先性、前瞻性要求设计、实施、复制、推广政府行政管理体制改革,率先获取改革红利并为全国提供一个成功的改革样本。
  
政府与市场的最优边界是动态的
  政府职能转变的边际均衡点是界定政府与市场的最优边界。市场经济中,政府干预经济的理论前提是存在市场失灵,即价格机制在某些领域被扭曲或不起作用。导致市场失灵一般有4种情况,即垄断、信息不对称、存在外部性、对公共产品的需求。政府干预的宗旨是弥补市场缺陷,使市场机制更加完善,而非取代市场。政府与市场的最优边界是基于交易成本的比较,市场机制的交易成本若低于政府干预,则市场就是相对有效的;若市场机制的交易成本高于政府干预,则政府干预就是相对有效的。政府与市场也不是排斥性的,政府干预采用市场性的调控方式、工具和手段有时会成本更低、效率更高。例如为了解决环境污染这一外部性问题,20世纪70年代,美国环保局首次采用排污权交易政策,将政府干预与市场交易(价格机制)相结合,降低了交易成本,提高了干预效率。
  在现实经济环境中,政府与市场的最优边界是动态的,并没有一个统一的均衡解。各国的国情及发展现状、发展阶段、发展要求、发展特点不同,政府与市场的边际均衡点也就不同。因此,政府职能转变要与经济和市场的发展相适应,以促进经济发展。中国正处在一个特殊时期,一方面,中国仍处于工业化进程中;另一方面,中国又面临着并主动融入了经济全球化浪潮。中国既要遵循工业化发展规律培育市场、发展产业,又要遵循全球化、国际化的行为标准和游戏规则获取开放红利。这种双重坐标的摩擦和碰撞使得政府与市场合理边界的确定更加复杂和特殊,对政府职能转变提出了更高的改革要求。设计并有效实施一套既符合国际高标准投资和贸易规则体系要求、又适应我国工业化及市场经济发展需求的新的行政管理体制,是自贸区的重要任务,也是上海加快政府职能转变的突破口。
  
政府职能转变有三个维度
  在操作上,政府职能转变有三个维度:一是理念层面;二是技术路径层面;三是执行力层面。理念维度的关键词就是提高透明度。目前国际高标准投资规则的管理模式是“准入前国民待遇+负面清单”。这一管理模式的理念就是要增强行政管理制度的透明度,即在竞争中立原则、非歧视性的征收补偿、自由投资转移政策以及知识产权保护、贸易争端解决程序等方面要公开透明,不予外商投资准入或有限制要求的领域要公开透明。所以,由审批制转而实行备案制只是表层操作的变换,核心理念是增强行政管理透明度,这对我国现行的行政管理体制而言是一项根本性的改革。前不久中国(上海)自由贸易试验区公布了2013版的负面清单,社会各界的注意力都集中在负面清单的长短,少有人把握到负面清单管理的实质是行政管理体制从不透明到透明,而不是清单的长短。自贸区实施准入前国民待遇加负面清单的管理模式也是为包括中美BIT谈判在内的一系列双边、多边国际经贸谈判提供试验方案,以透明的外资准入审核流程和管理模式来换取其他国家对等的待遇。
  政府职能转变的技术路径维度是减少政府对市场和经济活动的过度干预;加强政府的公共管理(包括公共产品供给)职能。在市场机制能够发挥效用的领域,政府应减少或取消管制和干预,发挥市场在资源配置中的基础性作用,使经济更有活力和效率。在公共管理领域,政府应进一步强化职能,为市场运行及社会秩序提供可靠的制度保障,为企业构建有利的经济环境,为经济活动及社会活动提供有效的法治基础。
  政府职能转变的执行力维度就是推进事先审批转为事中、事后的过程监管,这既涉及行政能力问题,也涉及勤政还是懒政的行政作风问题。要建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式,要建立行业信息跟踪、监管和归集的综合性评估机制,要建立集中统一的市场监管综合执法体系。同时,行政监管体制还面对一些新的业务和产业,如跨境电子商务、商业保理、国际船舶登记、国际航运经纪、贸易中转交割等等。由此带来行政管理方式的转型和内容的扩展对行政管理能力有很高的要求,需要对理论基础、知识准备、制度设计、人才储备作全面提升。另外,为保证事中、事后过程监管的有效性,还要设立监督机制以约束行政不作为的懒政行为,真正建立精简,高效的行政管理机制。
  (作者为上海财经大学自由贸易区研究院院长、教授、博导)